أماني بورسلي: صراع الهوامير للفوز بالمناقصات يعرقل خطة التنمية

قالت وزيرة التجارة والصناعة السابقة د.اماني بورسلي انه يتربع على قمة هرم أسباب تعثر التنمية في الكويت ملف الفساد، ممثلا بتدخلات أصحاب المصالح التجارية والصراعات للفوز بالمشاريع والمناقصات، مضافا اليه محاربة بعض أقطاب القطاع العام لأي تشريعات تنموية تهدف الى تسهيل بيئة الأعمال وتقليص الدورة المستندية كونها ستؤدي الى تقليص صلاحياتهم وسطوتهم.ويأتي كذلك ضعف الادارة وقصور عناصر التنسيق والمتابعة والتقييم وقياس الأداء من ضمن أهم العوامل التي أدت الى التعثر.

واضافت بورسلي في دراسة لها بعنوان «خطة التنمية لدولة الكويت وأسباب تعثرها» ان المحور الأساسي الذي يرتكز عليه نجاح الخطة هو الخطة وما ورد فيها من أهداف ومشاريع وكذلك آليات التنفيذ والجهات المسؤولة عن المتابعة والقياس وأدوات القياس.

وأوصت الدراسة بمراجعة الخطة وتبسيطها بحيث يكون هناك مواءمة بين برامجها وتشريعاتها وعدم تداخل وكذلك التعامل مع ضعف آليات الشفافية في عرض المشاريع المدرجة بكافة أنواعها وفئاتها مشددة على ضرورة وجود دور أكبر لجهاز التخطيط في تحديد الأولويات وفي اعتماد أهداف ومبالغ ومراحل التنفيذ خاصة للمشاريع النمطية التي وردت في الفئة الرابعة من الخطط السنوية مع مراجعة التشريعات التي اعتمدت عليها الخطة كقانون البي أو تي وقوانين خطط التنمية الاسكانية وقانون التخطيط وغيرها.وكذلك نوصي بفرز المشاريع الواردة في الخطة وفق قدرتها على تحقيق ايرادات للدولة وتحدد مصادر التمويل بناء على ذلك وفيما يلي تفاصيل التقرير:

أولا: أساسيات خطط التنمية

قالت الدراسة: تشترك معظم خطط التنمية العالمية في الاطار العام.فلكل خطة رؤية وأهداف عامة استراتيجية وأهداف تفصيلية أو سياسات، بالاضافة الى فترة زمنية تحدد مواعيد تحقيق الأهداف.ويتوجب ان تكون أي خطة طويلة الأجل للتنمية مرنة وقابلة للتعديل وفق المتغيرات وطبيعة الدولة وعناصر القوة والضعف لها.كما يتوجب ان يكون هناك المام وفهم عام وايمان لدى كافة الأطراف ذات العلاقة بتنفيذ الخطة حتى يتم تحفيزهم على المشاركة في تحقيقها.فعلى سبيل المثال، حرص القائمون على تنفيذ خطة دبي الاستراتيجية على خلق فهم كامل وحافز لدى كافة العاملين في القطاع العام والمعنيين بتطبيق الخطة والرؤية على تحقيقها.وعادة ما ترتبط خطط التنمية بعناصر قياس الأداء والانجاز ويتم ربطها بالميزانية.ولهذا يتم تصنيف المشروعات التي ترد بالخطة وفق طبيعتها وقدرتها على تحقيق أرباح لتحديد آلية التمويل المناسبة لها. ولقد ورد في الخطة عدد كبير من المشاريع المدرة للأرباح.لذلك، في حال امكانية تحقيق عوائد من المشروع، يمكن ان تمول المشاريع من خلال اصدار سندات أو صكوك أو قروض بحيث توفر على الدولة أموالا طائلة.

وأضافت: من العناصر الجوهرية الأخرى المرتبطة في خطط التنمية كيفية تحديد تكلفة المشاريع بشكل فني يأخذ بالاعتبار عوامل التضخم والكلفة الحقيقية للمشروع مرجحة بالحجم.فالموازنة العامة للدولة ليست بيانا يوضح ايرادات الدولة ونفقاتها فحسب، وانما هي وثيقة الاتصال لتقويم أداء الاقتصاد القومي، والأداة الرئيسية لتحقيق أهداف الدولة الاجتماعية والاقتصادية والسياسية.وتعتبر الموازنة العامة أداة تخطيطية رقابية، فهي تحتوي على أرقام تقديرية (النفقات والايرادات العامة للدولة) عن سنة مقبلة.وتمثل الموازنات العامة للدول نظاما يدعم عنصر الاستقرار الاقتصادي، ففي حال وجود كساد يزداد الانفاق وفي حال وجود رواج يقل الانفاق.

ونوهت الى اشكالية كبيرة عانت منها خطة التنمية لدولة الكويت وهو أنها دمجت الموازنات العامة السنوية والتي تحتوي على المشاريع النمطية والتي عادة ما تدرج في الميزانية السنوية الاعتيادية لهذا أصبح هناك صعوبة في التمييز بين المشاريع التي تخدم أهداف الخطة وتلك النمطية التي تدرج في الخطط السنوية الروتينية مما خلق لبسا في الأهداف وعدم وضوح وصعوبة في المتابعة وكذلك زادت صعوبة تحقيق الأهداف الاستراتيجية التي أقرت الخطة من أجل تحقيقها.

ثانيا: لمحات على خطة التنمية

وقالت الدراسة: تنقسم المشاريع الواردة في خطة التنمية الى أربع مجموعات، المشاريع الكبرى، ومشاريع تأسيس الشركات المساهمة، ومشاريع البي أو تي، ومشاريع خطة التنمية الداعمة للسياسات والتي تنقسم الى مشاريع تطويرية وانشائية ويضاف الى ذلك مشاريع نمطية.

وفي استعراض الخطة السنوية لعام 2013/2012 يلاحظ ضخامة عدد وحجم المشروعات وتشعبها.كما يلاحظ ان الخطة السنوية هي أساسا امتداد للخطة الخمسية والخطة طويلة الأجل، لهذا فان المشاريع الكبرى وردت في الخطة طويلة الأجل كونها مستمرة وتم في كل سنة مالية تحديد نسبة الانفاق النسبي أو السنوي المرتبط بانجاز المشروع.

ومن خلال مراجعة بنود الخطة فاننا نلاحظ تركيزا كبيرا على تطوير وتحسين البنى التحتية للدولة خاصة فيما يتعلق بتطوير خدمات الكهرباء والمياه وقطاع النفط وقطاع الخدمات الصحية والتعليمية وتحسين بيئة الاستثمار والأعمال، وكذلك تطوير شبكة المواصلات والطرقات وغيرها من الخدمات.كما تضمنت الخطة الخمسية للدولة 2014/2009 على اجمالي عدد 1095 مشروعا تنفيذيا وانشائيا منها عدد 809 مشاريع انشائية و286 مشاريع تنفيذية تبلغ كلفتها 35 مليار دينار وتندرج المشاريع الواردة في الخطة الى كل من الآتي:

النوع الاول: المشاريع الكبرى الواردة في خطة التنمية لدولة الكويت:

يصنف المشروع من ضمن المشاريع الكبرى عندما تتعدى تكلفته مبلغ 100 مليون دينار ويكون من ضمن المشاريع الداعمة لأهداف الخطة.

يضاف الى ما سبق، مشاريع كبرى في القطاع النفطي يصل عددها الى 21 مشروعا أهمها مشروع المصفاه الجديدة بتكلفة 4 مليارات ومشروع الوقود البيئي بتكلفة 4 مليارات ونصف المليار.

النوع الثاني: الشركات المساهمة الواردة في خطة التنمية لدولة الكويت:

ويلاحظ ان الخطة في شقها المتعلق بتكوين شركات اقتدت بالنموذج السنغافوري، حيث سيتم تأسيس شركات مساهمة عامة توزع نسب الاكتتاب بها كالآتي: %50 للمواطنين و%26 يتم ترسيتها على مستثمر استراتيجي ونسبة %24 ستحتفظ بها الحكومة من خلال الهيئة العامة للاستثمار.وبهذا أخفقت الخطة في منح فرصة للقطاع الخاص القائم للمشاركة بشكل أسهل وحصر مساهمته في عدد محدود من خلال حصص ضخمه في شركات استراتيجية.

النوع الثالث: مشاريع البناء والتشغيل والتحويل (B.O.T):

قانون البي أو تي رقم (7) لسنة 2008، الذي يتم بموجبه تخصيص أراضي الدولة للمشاريع الربحية، يعتبر هو الرافد الأساسي لتنفيذ عدد كبير من المشاريع الواردة في الخطة.ونظرا لضعف الحوافز المرتبطة بالقانون والمخصصة لأصحاب المبادرات والمشاريع عزف كثير من المستثمرين عن التنافس على المشاريع وبالتالي أدى ذلك الى تعثر في تنفيذ خطة التنمية.ويتولى الجهاز الفني لدراسة المشروعات التنموية والمبادرات دراسة المشاريع المعروضة وفقا لهذا القانون.

النوع الرابع: مشاريع خطة التنمية السنوية وفق الجهات الحكومية:

باستعراض المشاريع المدرجة حسب أسماء الجهات نلاحظ دمج كافة المشاريع الكبرى والنمطية تحت الجهاز الحكومي المسؤول عن التنفيذ.وتحت هذا البند تم ادراج المشاريع الروتينية التي تدرج في الميزانية السنوية بغض النظر عن وجود خطة للتنمية من عدمه.وهنا تكمن الصعوبة في المتابعة والتقييم وقياس حجم الانجاز والأداء.

ثالثا: أدوات قياس الأداء

نصت خطة التنمية لدولة الكويت على عدد من الأهداف الرئيسية العامة فيما سلطت الدراسة الضوء على شكل ومواصفات الأهداف العامة للخطة حيث نصت الأدبيات على ضرورة توافر شروط يطلق عليها «سمارت» في الأهداف فهي يجب ان تكون محددة، وقابلة للقياس، وطموحة، وواقعية فالأهداف يجب ان تصاغ بشكل سليم، فكلما كانت غير واضحة قد يؤدي ذلك الى الفشل في تحققها أو صعوبة في الزام الادارة المسؤولة عنها في تنفيذها.وكذلك يجب ان تكون محددة المدة وبها درجة من التحدي حتى تحفز مستوى أداء عال الجودة، وكذلك في نفس الوقت يجب ان تكون واقعية وقابلة للتنفيذ.

ولاحظت الدراسة ان الأهداف التي تم تحديدها في خطة التنمية لم تتوافر فيها كافة الشروط التي نصت عليها الأدبيات خاصة فيما يتعلق بالوضوح والقابلية للقياس والواقعية.فهدف منح الدور الريادي للقطاع الخاص لم يكن واقعيا في ظل وجود قطاع خاص متعثر يئن من تداعيات الأزمة المالية. في حين حفزت خطة التنمية تأسيس قطاع خاص من خلال خلق كيانات جديدة تسيطر على قطاعات استراتيجية في مشاريع التنمية يستحوذ عليها مستثمر استراتيجي.كما ان الأهداف جاءت مطاطية تحتوي على الكثير من التداخل والاطالة في الشرح.

وتابعت: ان عدم الوضوح في تحديد أهداف الخطة أدى الى التداخل بين مشاريعها وصعوبة انجازها ومن المناسب هنا الحديث عن التجربة الأمريكية وجهودهم في استحداث وتطوير آليات قياس الأداء لتحقيق انجاز ولرفع الأداء الحكومي.حيث تبنت الجمعيات المهنية الأكاديمية والنفع العام قضية رفع وتحسين مستوى الأداء الحكومي وقياسه ودعت الى ضرورة تحديد أهداف عامة وتفصيلية لكل جهة حكومية.

ونظرا للأهمية القصوى لموضوع قياس الأداء قبل الانجاز تم اصدار تشريع (قانون تحسين الأداء الحكومي 1993) في عهد الرئيس السابق بيل كلينتون وأشرف على تنفيذه نائبه آل غور.وتم كذلك تطوير وتصميم أنظمة فعالة لقياس الأداء والتي عادة ما تمر بعدد من المراحل أهمها، خلق حافز للالتزام لدى الادارة المعنية بتطبيق برامج القياس، تحديد الفريق المعني بتصميم وتطبيق أنظمة القياس وتحديد مسؤولياته والجدول الزمني، تحديد أهداف البرنامج من خلال تحديد المعلومات المطلوبة لتطبيق نظام التقييم.ويعتبر نظام الـBenchmarking أحد أفضل أدوات قياس الأداء وجودة الانجازات.

رابعا: أسباب التعثر ذات علاقة بالخطة

1 – اصطدام الخطة ومشاريعها بطول الدورة المستندية وتعقيداتها حيث كان من الأجدر البدء في اصلاح وتبسيط الدورة المستندية الحكومية.(اجراءات طرح المناقصة، البيوت الاستشارية، تقديم العروض الفنية والمالية، اجراءات المنافسة، الترسية، موافقات ديوان المحاسبة، الفتوى والتشريع، اجراءات التأسيس في وزارة التجارة والصناعة، أو اجراءات البي أو تي….).

2 –  عدم وضوح الأهداف وضعف وقصور في آليات التنفيذ والمتابعة المحاسبة.

3 – ضعف آليات اشراك موظفي القطاع العام المسؤولين بشكل مباشر عن تنفيذ المشاريع الواردة بالخطة.

4 – اغفال تطوير أنظمة قياس الأداء والانجاز والاعتماد على قياس حجم الانفاق كأداة لقياس الانجاز في حين ان تطبيق برامج قياس الأداء من أهم عناصر نجاح الخطط التي تهدف الى التنمية.

5 – عدم وضوح آليات التمويل والقاء العبء الأكبر على ميزانية الدولة واغفال مصادر التمويل من الجهات الأخرى كالمصارف واستخدام أدوات المديونية.

6 – ضخامة حجم الخطة وتعقيدها وعدم قيام الجهات المسؤولة عنها باصدار كتيبات تعرض المشاريع وفق تصنيفها تطبيقا لمبدأ الشفافية.

7 – الغياب المؤسسي للجهة المسؤولة عن الاشراف على التنفيذ، فوفقا للوضع القائم فان عددا كبيرا من المسؤولين في الجهات الحكومية ليس على علم بالمشاريع التي تندرج تحت قطاعاتهم. ان عدم المام قياديي القطاعات بالمشاريع التنموية المسؤولين عنها يشكل خللا كبيرا ولا يتماشى مع أفضل الممارسات. كذلك ضعف آليات التنسيق بين الجهات المسؤولة مع جهاز التخطيط يشكل خللا آخر.

8 – ضعف الأدوات التشريعية المساندة لعمل جهاز التخطيط في الدولة، فالقانون الحالي لجهاز التخطيط لا يحتوي الأدوات التنفيذية التي تساند عمله وتضمن له تعاون الجهات المعنية معه.

9 – عدم وضوح في كيفية تحديد تكاليف المشاريع حيث يلاحظ وجود تباين بين تكلفة بعض المشاريع التي تخدم نفس الهدف بين جهة حكومية وأخرى، الأمر الذي قد يساهم في تشجيع الهدر والانفاق غير المدروس.أي ان تحديد التكاليف المقترحة لبعض المشاريع خاصة الداعمة لا يخضع لمراجعة واعتماد جهة متخصصه فنية حيادية.

10 – ضعف الادارة الاقتصادية في الدولة وعدم وجود جهاز تخطيط اقتصادي بصلاحيات واسعة.

11 – صعوبة وتعقيد اجراءات حصول أصحاب المبادرات على أراضٍ من الدولة ناهيك عن ندرة الأراضي.

الخاتمة والتوصيات

قالت الدراسة تعتبر خطوة اقرار خطة للتنمية بقانون اجراء في الاتجاه الصحيح لدولة الكويت ولكنه أصبح الآن بأمس الحاجة الى مراجعة وتقويم بعد مرور أكثر من ثلاث سنوات على تعثره. وتتطلب الخطة جملة من التحسينات يأتي في مقدمتها ضرورة فصلها عن الموازنات الروتينية العامة للدولة حتى يسهل تقييم وقياس أدائها وحجم الانجاز فيها.فالخطط السنوية الحالية دمجت معها مشاريع برامج التنمية التي رصد لها أكثر من 30 مليار دينار وبالتالي أخضعت لنفس آليات الموافقات والاجراءات الروتينية.لهذا يتوجب ان يتم اخضاع مشاريع خطة التنمية ذات القيم الكبيرة الى سلسلة من الاجراءات ذات طبيعة مختلفة عما هو مألوف ومتبع.

ويعاب على الخطة أنها أعتمدت بشكل كامل على مصادر تمويل الدولة واتصفت بمظاهر الهدر الكبير في حين كان من الممكن اشراك المصارف والأسواق المالية بدرجة أكبر مما كان سيساهم في تحريك الاقتصاد واخراجه من حالة الركود التي مر بها على مدى الأربعة أعوام الماضية.

وباستعراض مبررات تمرير الخطة والتي كان تحقيق تنويع في مصادر الدخل للدولة وتقليص حجم القطاع العام وخلق فرص استثمارية للقطاع الخاص ومنحه الريادة في قيادة الاقتصاد في مقدمتها فاننا نجد أنه بعد مرور ثلاثة أعوام لم نحقق أيا مما ذكر أعلاه فنحن نمر بمرحلة نشهد فيها افلاسات لكثير من الشركات القائمة، وكذلك ما زال الاقتصاد القومي يعتمد بشكل شبه كلي على ايرادات النفط ومازالت برامج الخصخصة غير مفعلة بسبب الروتين الحكومي. وكذلك غاب عن الخطة بشكلها الحالي آليات وأدوات أهم أهدافها وهو هدف تنويع مصادر الدخل للدولة. حيث ركزت بشكل كبير على برامج ومشاريع تطوير وتحديث البنى التحتية في الدولة ولم تضع آليات تؤمن مصادر بديلة للنفط.وجاء التركيز فقط على كيفية مراجعة رسوم الدولة على الخدمات وفرض نظام لضريبة الدخل بعيدا عن المشاريع التي تخدم هدف تنويع مصادر الدخل.ومن مصادر الاختلالات الأخرى غياب آليات قياس الأداء فحتى الآن لا يوجد برامج وأدوات قياس الأداء والتي يأتي في مقدمتها برامج الـBenchmarking العالمية التي تم تطبيقها في الولايات المتحده وحققت نقلة نوعية في الأداء الحكومي.

لذلك نوصي في ختام هذا التقرير ان تتم مراجعة الخطة وتبسيطها بحيث يكون هناك مواءمة بين برامجها وتشريعاتها وعدم تداخل. وكذلك لابد من التعامل مع ضعف آليات الشفافية في عرض المشاريع المدرجة بكافة أنواعها وفئاتها. وكذلك لابد من ان يكون هناك دور أكبر لجهاز التخطيط في تحديد الأولويات وفي اعتماد أهداف ومبالغ ومراحل التنفيذ خاصة للمشاريع النمطية التي وردت في الفئة الرابعة من الخطط السنوية. وكذلك لابد من مراجعة التشريعات التي اعتمدت عليها الخطة كقانون البي أو تي وقوانين خطط التنمية الاسكانية وقانون التخطيط وغيرها. وكذلك نوصي بفرز المشاريع الواردة في الخطة وفق قدرتها على تحقيق ايرادات للدولة وتحدد مصادر التمويل بناء على ذلك.

أهم التحديات التي تواجه القطاع العام

 

< كيفية تحديد أهداف عامة وتفصيلية واضحة لكل جهة وجهاز حكومي.

< الصعوبة في تصميم وتطوير أدوات وأنظمة قياس الأداء.

< الصعوبة في قياس الأداء للمؤسسات التي تقدم خدمات غير ملموسة.

< الصعوبة في قياس الأداء للمؤسسات ذات المخرجات والنتائج طويلة الأمد.

أهداف الخطة الرئيسية

1 – تنويع مصادر دخل الدولة وخلق مصادر ايرادات مرادفة للقطاع النفطي تؤمن مسقبل أفضل للأجيال القادمة.

2 – تقليص حجم القطاع العام وتنشيط دور القطاع الخاص واشراكه في خلق فرص عمل للشباب الكويتي وبالتالي تخفيض عبء الرواتب عن الدولة وتحفيز معدلات أعلى للنمو الاقتصادي.

3 – النهوض بنوعية وجودة الخدمات التي تقدم في الدولة سواء من قبل القطاع الخاص أو العام ورفع مستوى الرفاه للمواطنين والمقيمين في الدولة.

4 – ان اقرار الخطة جاء كخطوة لمعالجة اختلالات الاقتصاد الكويتي وكذلك كوسيلة للخروج من تداعيات الأزمة المالية العالمية وذلك من خلال رفع الانفاق وتفعيل السياسة المالية.

المصدر “الوطن”